我國是地熱資源相對豐富的國家，地熱資源總量約占全球的7.9%。借鑒國外經驗，地熱產業的發展具有政府主導與政策引領特征，未來地熱產業大發展需要政策支持。本篇文章探討當前政策存在的問題及改進方向，并對我國西部各省與東部部分省的地熱資源進行初步分析。

  政策

  隨著低碳經濟時代的來臨，可再生能源在人類社會經濟發展中的地位日益重要。地熱能作為可再生能源家族的一員正在表現出快速發展的態勢。目前地熱能在一次能源消費中的占比雖小，但潛力十足。從一般規律看，發展初期往往需要強有力的政策扶持，地熱產業也不例外。

  我國地熱產業發展現狀

  我國地熱資源直接利用規模目前居世界首位，2014 年的利用規模達到48435GW，以地源熱泵、采暖和溫泉洗浴為主要利用方式。其中地源熱泵利用方式達到58%，地熱采暖和溫泉洗浴分別達到19%和18%。2014年地熱采暖資源利用量首次超過溫泉洗浴。1970年首先在廣東豐順建成我國第一座地熱試驗電站，以后又在河北懷來、遼寧熊岳、湖南灰湯、江西宜春、山東招遠等地利用100℃以下地熱水建立了幾座50KW~300KW地熱試驗電站，取得了一些試驗數據和建站經驗。由于經濟效益和穩定運行等方面的問題，試驗電站中目前只有廣東和湖南的機組能保存下來，其中的廣東豐順3號機組至今已長期穩定運行了20多年。西藏羊八井電站是我國最大的地熱電站，從1977–1991年的14年中裝機容量總共為25.18MW，最后一臺 3MW 機組于 1991年初投入運行。總體看來，我國地熱利用情況和全球利用情況基本一致，也是地熱直接利用增長較快，而地熱發電步伐緩慢。

  我國地熱產業發展規劃

  根據新的發展規劃，我國可再生能源在一次能源消費中的占比將從2015年的12%增長至2020年的15%。在新增3%的可再生能源份額中，地熱占1%。“十三五”時期中國地熱產業將逐漸進入加速期。基于地熱產業資源基礎、發展現狀等多方面因素考慮，《地熱能開發利用“十三五”規劃》對我國“十三五”時期地熱發展目標予以明確，將地熱供暖和發電作為主要發展方向。其中地熱供暖面積新增11億平方米，到2020年累計達到16億平方米；地熱發電裝機容量新增500MW，到2020年達到530MW。到2020年，地熱能年利用量達7000萬噸標準煤，地熱能供暖年利用量4000 萬噸標準煤。京津冀地區地熱能年利用量達到約2000萬噸標準煤。

  我國地熱產業政策現狀

  壹

  國家政策

  2000 年之前，我國規范開發利用地熱資源的政策法律依據是《礦產資源法》。2000年之后《水法》、《可再生能源法》等法規出臺，對地熱資源的開發利用做了進一步規范。除法規之外，政府還出臺了一系列行政文件如規劃、綱要和指導意見等，參見表1。

  貳

  地方政策

  為促進地方地熱資源開發利用，部分地方政府也出臺了一系列政策，這些政策包括針對地熱資源的管理辦法、條例以及工程實施方案。如《北京市地熱資源管理辦法》、《天津市地熱資源管理辦法》、《云南省地熱資源管理條例》和《內蒙古地熱資源管理條例》等。針對地熱項目投資高，投資回收期長影響投資積極性等現象存在，部分地區出臺了一些財稅補貼政策，參見表2。

  叁

  整體評價

  就政策的實施效果看，國內現有的中央和地方兩級政策法規對地熱資源直接利用有一定程度的促進作用，近年來各地的地熱利用規模顯著提升。但在地熱開發利用過程中仍存在一些尚未解決的問題，政策法規亟需進一步完善和改進，主要表現在以下方面：

  1

  對地熱資源的法律屬性界定不清晰

  《中華人民共和國水法》規定水資源包括地表水和地下水；《中華人民共和國礦產資源法實施細則》附則第四十四條則規定“地下水資源具有水資源和礦產資源的雙重屬性。地下水資源的勘查，適用《礦產資源法》和本細則；地下水資源的開發、利用、保護和管理，適用《水法》和有關的行政法規。”《水法》和《礦產資源法》雖然明確了地下水資源具有水資源和礦產資源的屬性，但沒有明確界定和區分地下水和地熱概念。這一法律界定方面的空白導致管理依據不清，同時會導致企業從事地熱開發出現重復繳納稅費現象。

  2

  依據不同的立法管理，對地熱資源開發利用的管理規范程度不夠各級政府地熱資源管理機構分設在國土資源、水利、城建等部門，管理多元。主要有三種管理機構類型：一種是將水行政主管部門確定為地熱的主管部門，比如鞍山市人大常委會主要根據《水法》發布的《地熱水資源管理條例》就這樣規定；第二種是將地質礦產行政主管部門作為主管部門，河北、北京、天津、邯鄲、銀川等地根據《礦產資源法》及其配套法規制定的規章等；第三種是將地質礦產行政主管部門和水行政主管部門均列為管理部門，按照各自的職責共同管理。

  3

  法律與行政管理的協調性沒有理順

  地方政府以《礦產資源法》為依據，規定了必須依法辦理采礦證才能開采地熱資源，但是存在部分行政法規與法律沖突的有關采礦權的規定，導致部分地方地熱資源的產權缺失或重疊，權、責、利主體不明確。由于管理不規范，在一定程度上導致地熱井開采后的資源環保管理不到位，如地熱尾水回灌技術實施程度不夠，造成資源浪費和環境污染等。

  4

  對地熱開發利用政策的針對性、強制性需要進一步加強，已出臺的一些政策執行力還有待進一步檢驗目前部分地方政府出臺的地熱利用扶持政策收到一定的效果，但是存在的問題也比較突出。一些地區的煤改地熱項目政策落實不到位。已有的政策扶持的對象主要是地熱直接利用，且不夠全面和系統，很多地方對如何促進地熱發展還沒有系統明確的規劃。與風能、太陽能發電相比，針對地熱發電的財稅扶持政策基本還是空白，這一點在《地熱能開發利用“十三五”規劃》中有所表述。地熱發電方面，僅有羊八井地熱電站體現了國家意志與特事特辦的思路。國家層面出臺的各種法規更多的帶有鼓勵和指導性質，缺少強制性與執行力。缺乏像地熱發達國家那樣的強制性措施，國內的地熱開發利用無法形成連續穩定的市場需求，地熱的發展就會缺少持續的市場拉動，難以形成符合市場經濟要求、強制性與激勵性相結合的發展機制。

  肆

  政策優化建議

  1

  國家層面，修訂完善現有法律，為科學有序的地熱管理掃清制度障礙美國、日本等國家地熱產業之所以發展的較好的一個重要保障因素就是立法。我國目前的地熱管理運行無序現象在很大程度上與立法的滯后有關。業內專家普遍建議修改完善現行《礦產資源法》及《水法》，對地熱資源的屬性重新進行法律界定，明確各級部門的管理職能與部門職責，消除地熱管理中的政出多門，為各級管理部門對地熱的管理改革提供法律依據。同時鑒于地熱資源潛力巨大以及我國對清潔能源的迫切需求，也可以考慮出臺專門的《地熱法》，強制推進地熱生產和消費，為地熱大發展營造良好的法制環境。

  2

  制定中央和地方兩級規劃體系，完善產業運行各項標準和規范全國地熱“十三五”發展規劃即將出臺，該規劃將針對全國地熱發展做出系統說明。鑒于各省均有相應的地熱資源量，故應在全國規劃的基礎上出臺本地區的地熱發展“十三五”規劃及中長期發展規劃，明確技術路線和發展目標，以形成國家與地方兩級地熱發展規劃體系。前者傾向于地熱發展的大政方針，且應出臺和完善有關地熱資源開發利用的各種標準和技術規范。以法規修訂為制度背景，改革管理體制和運行機制，加強地熱運行監管和法規執行力度，確保地熱產業發展步入良性發展軌道。

  3

  根據發展需要不斷完善現有經濟政策

  地熱產業要取得大發展，財稅政策扶持是重要手段之一。僅有法治規范和行政管理手段還不夠，要有足夠的手段吸引多元投資進入地熱資源開發領域。目前的政策，特別是地方制定的地熱供暖補貼及地熱發電補貼政策雖有一定的效果，但距離地熱大發展的目標要求還有較大距離。國際上較為通行的補貼有投資者補貼、生產者補貼及消費者補貼等。建議借鑒這一經驗，從供需兩個方面加大地熱開發利用補貼力度。特別是目前國家已出臺的《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》及《關于構建綠色金融體系的指導意見》等，為地熱產業融資提供了良好機遇，應借政策東風，鼓勵各地設立地熱產業投資基金，充分發揮投資基金的杠桿效應，吸引國內外各類資金進入地熱領域。同時還需從稅收、信貸、融資、上網電價等方面給予地熱產業大力扶持。

  地熱產業的發展初期基本上是靠政策推動。我國應多從政策法規調整方面下功夫，為地熱大發展營造良好環境。在政策法規的優化上，應以基本政策為核心，建立集立法、規劃、管理、技術規范于一體的地熱發展法規、制度體系，只有法規、制度體系科學合理了，政策的功能才能得以有效發揮。

  資源

  我國是地熱資源相對豐富的國家，地熱資源總量約占全球的7.9%，可采儲量相當于4626.5億噸標準煤。我國主要有四個水熱活動密集帶；藏南-川西-滇西水熱活動密集帶；臺灣水熱活動密集帶；東南沿海地區水熱活動密集帶；膠東、遼東半島水熱活動密集帶。

  1

  新疆

  壹

  新疆的區域構造概況

  新疆幅員遼闊，地質構造復雜多樣，地殼活動頻繁，各時代地層齊全，宏觀排列序次明顯，由山地到平原所出露的地層一般是由老到新序列產出，在地質構造形態上從褶皺山地到山前坳陷至廣大臺原，多呈疊瓦式斷塊構造形跡向盆地內梯狀陷落。

  由于受青藏隆起的影響，其宏觀地勢的變化具有南高北低、西高東低少環山封閉盆地的特點。總之，新疆境內呈“三山夾兩盆”的地貌格局。

  貳

  新疆地熱資源豐富，主要分布于阿爾泰山南坡、天山西段和西昆侖山北坡等廣大地區。各熱水區帶的水熱活動強度自北而南逐漸增強，自西向東逐漸減弱；溫泉的分布密度自北而南也逐漸增大，水溫逐漸升高。

  叁

  新疆地熱資源類型

  新疆地區地熱水分基本可分為褶皺山地斷裂型和沉降盆地型兩大熱水區。

  褶皺山地斷裂型熱水

  該類型是指地殼隆起區（古老的褶皺山系或山間盆地）多沿構造斷裂展布的呈條帶狀分布的溫泉密集帶，其規模大小因地而異，取決于斷裂構造帶的規模和新構造活動強度，一般為數十公里到數百公里。

  該類型地下熱水按其所處的地理、地貌位置以及二級地質構造和控水斷裂劃分為3個熱水帶：

  ●  阿爾泰地熱水區；

  ●  天山山地熱水區；

  ●  昆侖山西部山地熱水區。

  沉降盆地型地下熱水

  該類型主要指分布于準噶爾、塔里木、吐魯番-哈密等三大盆地中的熱水。它們最主要的特征就是熱儲層具有一定的展布空間，熱儲層結構為孔隙含水介質，埋藏深度較大。

  主要分布在準噶爾和塔里木盆地的邊緣地帶，劃分為2個區：

  ●  準噶爾盆地東西邊緣地下熱水區；

  ●  塔里木盆地邊緣地下熱水區。

  肆

  新疆地熱資源分布規律

  新疆溫泉分布與板塊構造關系略圖

  1-水溫20～40℃；2-水溫41～60℃；

  3-水溫>60℃；4-熱汽泉；

  5-收集前人溫泉點；6-自噴地表熱水體；

  7-板塊縫合線；8-大斷裂；

  9-蛇綠巖（蛇綠混雜巖）；10-藍片巖產出地；11-湖泊；12-第四系覆蓋區

  熱水的分布與地貌的關系

  新疆地下熱水的分布密度受地貌控制極為明顯，分布從中高山區、中低山區、低山丘陵區到盆地坳陷區，隨地形高度的降低數量逐漸減少，水溫也逐漸降低，對地熱資源的勘探和開發利用構成了不利條件。

  熱水的分布與板塊構造的關系

  新疆的溫泉總體分布明顯具有深大斷裂控制的特征。

  新疆地熱活動具有下述幾個明顯的特點：

  ●  地熱強活動帶多展布于古板塊板緣深大斷裂帶兩側的板緣活動帶上，受深大斷裂的控制比較明顯，溫泉呈條帶狀密集出露于深大斷裂的兩側；●  從全疆水熱活動的強度上看，自南而北，自西向東具有減弱的趨勢；●  從溫泉的水溫上看，也具有南部高、北部低，自南而北逐漸降低的特點。

  2

  青海

  壹

  青海省區域構造概況

  青海位于中國西部，青藏高原東北部，是印度板塊與歐亞板塊碰撞作用在北部地區的響應區。區域大地構造位置屬祁呂賀山字型構造的前弧西翼褶皺帶，秦昆緯向構造帶及西域系和河西系構造體系的復合部位。構造形跡以北西西向、近東西向、北西向的褶皺和斷裂表現明顯，次為北東向、近東西向和近南北向的褶皺和斷裂。

  地熱資源主要分布于共和—貴德盆地、大柴旦、都蘭、青藏鐵路沿線溫泉和玉樹巴塘地區、興海地區、同仁盆地等地區。特別在共和、貴德和大柴旦、都蘭、玉樹巴塘盆地地區已發現多處溫度60～93℃的地下熱水，埋深一般200～1800m。

  貳

  青海省地熱資源類型

  青海省地熱能資源種類齊全，地下熱水、淺層地溫能、干熱巖三種類型均有發現。地熱資源分布廣泛，在六州一地一市均有分布，但主要分布在青海省的東部、北部與南部地區。全省已發現水溫15℃以上的熱水或地熱異常點84處，其中90℃以上的中溫熱水點1處（貴德93.5℃），60～80℃的低溫熱水點10處，40～60℃的低溫熱水點9處，15～40℃的低溫水點64處。

  青海地熱屬于地下盆地熱水田類型，熱水溫度多為20～40℃和40～60℃，少數在80℃以上。溫泉分布較廣，全省各地都有，主要分布于興海、熱水、貴德、都蘭、西寧盆地、同仁、剛察等地。

  叁

  青海省的地熱資源分布規律

  按地下熱水的水動力條件、儲藏條件、地質結構及水文地質特征劃分，青海省主要發育隆起帶斷裂構造型和沉降盆地型兩大類型地下熱水資源。

  3

  云南

  壹

  云南省區域構造概況

  云南地處特提斯-喜馬拉雅構造域與濱太平洋構造域的交接部位。地質構造復雜，巖漿活動和變質作用強烈，類型多樣，分布廣泛，地層發育齊全，生物化石豐富，不同生物地理區（系）的生物交互混生。云南的西北部屬青藏高原的南延，南與東南亞地區相聯，是研究我國東部和西部兩大不同區域地質構造及其相互關系的關鍵部位。

  貳

  地熱資源及其分布特征

  云南省的地熱資源，根據其形成的構造特征和賦存條件可分為三種成因類型：即近期火山和巖漿活動類型（滇西地熱多屬此類），褶皺山區斷裂構造類型（如滇西、滇東南地熱類型），深埋盆地類型（如滇東揚子準地臺區的昆明盆地型）。

  按溫度和地熱載體形態，可分為產濕蒸汽型和熱水型。不同類型的地熱資源各有其分布特征，據此可將全省地熱資源劃分為以產出濕蒸汽為主的過熱水-高溫地熱資源分布區，中、低溫熱水為主的地熱資源分布區，低溫熱水為主的地熱資源分布區。

  據不完全統計；全省有溫泉的縣124個，各種溫泉有七百多處，熱水鉆孔逾百個。其中低溫溫泉占51%；中溫溫泉占33%；高溫溫泉占15%；過熱泉占10%。